县城：区域教育高质量发展的重要载体

甘肃省陇南市成县大坪学区鸡心教学点特岗教师陈媛在课间辅导孩子做作业。本报记者 张学军 摄

　　党的二十大报告明确提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(简称《县城建设意见》)，明确提出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。教育作为我国城镇化建设的重要基础，可为区域社会经济高质量发展提供基础性支撑，如何以县城为载体推进区域教育高质量发展，是“十四五”时期新型城镇化建设、城乡融合发展和区域协同发展的重要内容。

　　区域教育高质量发展是新时代经济社会发展的必然需要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，我国已转向高质量发展阶段，构建高质量教育体系。高质量教育体系建设不仅体现在全面贯彻党的教育方针、基本公共教育均等化、增强职业教育的适应性和建设高素质专业化教师队伍等，更体现在教育与区域经济社会的相适应发展，满足区域常住人口公共教育服务需要、提升人力资本水平和人的全面发展需要，优化区域劳动力结构、满足区域经济社会发展及产业结构调整需求。也就是说，推动教育高质量发展是新时代教育改革发展的总体要求和根本任务，区域教育发展也不例外。从城镇化角度看，教育能提升区域人口文化知识和职业技能水平，优化劳动力结构，从而加速区域经济产业结构调整，即以教育推动城镇化建设的主动服务供给，而不是被动满足需要。从乡村振兴战略角度看，完善的乡村公共教育服务布局、增强城镇教育对乡村教育的辐射功能，既能满足乡村学龄人口的教育需要，又能主动推进国家主体功能区建设，建设宜居宜业和美乡村。

　　县城教育是区域教育的底色。县城连接着城市和广袤乡村，是区域内社会经济文化的中心，是融合城乡发展的重要桥梁。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。可以说，县城是国家区域发展的基础。从国家城镇化发展路径看，县城既是农村人口走向城市的起点，也是农村城镇化进程中的主阵地。从乡村振兴发展路径看，县城是推进城乡要素流动，建立新型城乡关系，深化城乡在产业、人才、文化、生态、组织等领域融合发展的重要平台。根据国家“十四五”规划，到2025年，我国常住人口城镇化率要达到65%。这其中，就地就近城镇化成为重点，因此，以县城为载体推动区域教育高质量发展是新时代区域教育综合改革的必然选择，也是我国区域教育的现实特点。

　　近两年的政府工作报告明确提出，要“加强县城学校建设”“提升县城公共服务水平”“加强县域高中建设”等。推进县城教育高质量发展，不仅有利于县域城镇化发展，更有利于大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间优化布局;不仅有利于促进城乡要素的有效流动，更有利于推进国家主体功能区战略，促进区域协调发展。未来，如何以县城为载体推进区域教育高质量发展，需要做出适应性调整。

　　与县城常住人口相适应，建立公共教育服务挂钩机制

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出推进以人为核心的新型城镇化，就是要以人为基本参照对象，提前谋划好基础设施和公共服务的布局与供给。《县城建设意见》进一步明确提出要“顺应县城人口流动变化趋势”“公共资源配置与常住人口规模基本匹配”。随着城镇化的推进，人口城乡结构发生了相应变化，但乡城流动仍是城乡人口流动的主要驱动力。第七次全国人口普查数据显示，乡城流动人口依然是我国城镇化发展的主力军。2020年我国流动人口达3.76亿，大约2/3的流动人口选择在省内近距离流动。县城成为人口流动重要集聚地，同时也是农村返乡入乡创业人员的主要集聚地。县城的人口流动特征决定了必须建立与常住人口特征相适应的公共教育服务机制，使得县城的公共教育服务资源配置能够满足县域内常住人口的公共服务教育需要。县城公共服务教育质量也决定了能否吸引到劳动力返乡创业及留住本土劳动力，决定了劳动者自主创业和参与产业活动的能力，决定了乡镇产业结构的调整速度和质量。也就是说，高质量的县城公共教育服务体系有利于县域人口的城镇化水平，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

　　扩大教育资源供给，构建城乡融合一体的教育体系

　　党的二十大报告提出：“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置。”《县城建设意见》提出要推进义务教育学校扩容增位，按照办学标准改善教学和生活设施;全面改善县域普通高中办学条件;完善幼儿园布局;落实农民工随迁子女入学和转学政策。同时也明确提出推进县城公共服务向乡村覆盖。这就要求必须建立县域内城乡统一的教育服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，深化县域内校长教师交流轮岗，建好老百姓家门口的每一所学校，从而营造良好的县域教育生态。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城的公共服务资源适度集中。同时，要以县域为单元推进城乡融合发展，促进县城教育服务向乡村延伸覆盖，发展城乡教育联合体，增强城镇对乡村的辐射带动作用。

　　根据县城产业结构特征，开展相应职业技能培训

　　国家以县城为重要载体推动城镇化建设，就是把县城作为人力资源要素的供需方及城乡人力要素的交流池。对于“人”的问题，既要推动人才的流动，在“引”上下功夫，更要在“培育”职业技能人才上下功夫，培养县城经济社会发展的一大批本土人才。县城教育的发展既可为现有劳动力的公共服务需求提供坚强后盾，也可为提供新型劳动力的培育供给发挥作用。从整体看，县城产业结构从传统单一的农业向多元化的产业结构转型发展，对人才的需要也是多元的，这就对职业教育提出了新要求。一直以来，县城职业教育尤其是针对农村人口的各种职业技能培养发挥了积极作用，成为教育脱贫攻坚的有力措施。因此，未来需要根据县城产业结构的调整变化，对现有从业者和未来劳动者开展针对性职业技能培训，提高劳动年龄人口技能素质和稳定就业能力，满足产业结构对劳动力的需要，形成区域人才竞争比较优势，实现以产业发展带动城镇化。县城职业教育的开展，可充分借鉴发达地区经验、与产业结构相似地区联合开展，有针对性地设置专业和课程，满足县城产业发展需要。

　　根据县城区位优势，建设区域协同共建共享制度

　　党的二十大报告明确提出：“促进区域协调发展。”县城不是一个独立的区域单元，彼此间是有关联的，相互共同协作，发挥结构性优势，能推进区域的整体发展。从县城的经济社会发展看，虽然都要建立均衡的基本公共教育服务体系，但由于人口、劳动力供给的流动性及产业发展的关联性，相邻县城之间很难完全割裂开来，在现实的发展中影响着彼此、支撑着彼此。只有县城间互补优势，才能推进各个县城优化产业结构、快速转型，地(市)级区域或省域整体实现快速发展。也就是说，县城既要补齐县域内公共教育服务的短板，也要发挥教育和产业结构优势，实现更大区域范围的整体发展。我国区域教育协作发展由来已久，大多以项目为基础，探索区域共同体、集团等多种发展模式。县城教育规划要尊重县城发展规律，综合考虑县域内外等多方面影响要素，确保教育发展有质量、可持续。有些县域还可充分结合国家重点战略发展区域，找准时机和机遇，强化县城与邻近城市发展的衔接配合，实现多层次、多方面的跨越式发展。

　　(作者安雪慧系中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员，本文系中国教育科学研究院公益性专项资助课题“区域优质教育生态指标体系构建研究(GYB2022006)”的研究成果)

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