普惠性托育服务如何实现 ——三岁以下婴幼儿托育服务发展观察（上）

　　2022年8月17日，在国家卫健委举行的新闻发布会上，国家发改委社会发展司副司长、一级巡视员郝福庆介绍，国内调查显示，婴幼儿无人照料成为阻碍生育的首要因素。城市中超过1/3的家庭有托育需求，但供给明显不足，特别是普惠性托育服务供不应求，应着力增加普惠性托育服务。

　　普惠性托育服务与生育意愿、人口长期均衡发展紧密相关。2021年发布的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，发展普惠托育服务体系，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构。目前，普惠性托育服务发展水平怎样?记者采访了相关专家及地方托育服务机构负责人。

　　增加供给：

　　让托育服务方便可及

　　近几年，随着生二孩的家庭越来越多，浙江省嵊州市红旗幼教集团总园长裘海燕压力也越来越大，这倒不是因为幼儿园学位紧张，而是家长强烈要求幼儿园开托班。于是，2021年，幼儿园将空置的活动室、专用教室等进行改造，开设托班，招收2—3岁幼儿。目前，红旗幼教集团已有两个园区开设托班。

　　2021年7月21日，在国新办就优化生育政策促进人口长期均衡发展有关情况举行的发布会上，国家卫健委人口家庭司司长杨文庄介绍，调查显示，我国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右。2022年8月17日，在国家卫健委举行的新闻发布会上，国家卫健委人口家庭司监察专员杜希学介绍，截至2021年底，我国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数为2.03个。这离“十四五”末达到4.5个的目标仍有不小差距。因此，当前各地托育服务的重点，就是多渠道增加服务供给。

　　从托育服务发展情况来看，上海是当之无愧的“排头兵”。早在1999年，上海就开始探索建设0—6岁一体的管理体制机制。2020年，《上海市托育服务三年行动计划(2020—2022年)》出台，要求新建改扩建的幼儿园原则上都要开设托班，民办园积极开设普惠性托班，既有公办园盘整资源努力增设托班。上海市教委提供的数据显示，到2022年底，已有超过50%的幼儿园开设托班，其中超过一半为公办园。

　　今年1月1日起实施的《上海市学前教育与托育服务条例》(以下简称《条例》)，明确了通过多种方式构建普惠多元的托育服务体系。这是全国首部探索将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规，将进一步推动上海学前教育与托育服务的一体化发展，巩固提升普惠性托育资源覆盖面。

　　建立社区托育点提供临时照护服务，也是《条例》的一大亮点。在《条例》出台前，上海市教委等10部门就联合印发《关于加强本市社区托育服务工作的指导意见》，提出在社区内设置嵌入式、标准化的社区托育服务设施，“十四五”期间实现全市85%街镇覆盖。2022年下半年，上海市静安区江宁路街道社区宝宝屋开始试运行，意味着上海的这条普惠性托育服务路径打通了。到2022年12月底，上海已试点设置32个社区托育点，可提供近3000个托额。

　　“截至去年年底，上海有各类托育服务机构1309家(含社区托育点)，其中普惠性托育机构863个(含社区托育点)，超过机构总数的65%，全市街镇普惠性托育机构覆盖率97%，基本形成幼儿园托班为主力、普惠性资源为主体的托育服务格局。”上海市教委托幼工作处相关负责人说。

　　托育服务的方便可及，除了与托育机构数量有关，也与距离有关。据了解，目前建在居民区的托育机构数量十分有限，居民寻求托育服务仍有诸多不便。要把托育服务送到百姓家门口，居民区在规划建设的同时，就应将托育设施规划在内。从实际情况来看，不少地方正在落实。

　　2021年4月，《南京市0—3岁婴幼儿照护服务设施建设实施方案》出台，提出在全市区、街道(镇)、社区(村)全面开展0—3岁婴幼儿照护服务设施建设。按照每3万—5万人口居住社区范围，至少配建一处婴幼儿托育机构。随后，杭州、厦门等城市也陆继出台文件，对新建居住区婴幼儿照护服务用房、婴幼儿照护服务设施建设提出具体要求。这些做法，势必会在将来提供更充足的托育服务。

　　与此同时，2022年，安徽省出台的《安心托幼行动方案》提出支持社会力量举办托育机构;依托公立医院建设托育点;支持园区基地、用人单位在工作场所为职工提供福利性托育服务。据了解，在广东、福建、浙江、上海等地，已有企业行动起来，在企业或工作园区举办托班。比如中国商飞集团利用公司自有场地，在上海的浦东、徐汇、闵行3个区，开设了4家普惠性托育机构，主要为本单位职工的适龄子女提供托育服务，受到广泛好评。

　　托幼一体化、社区托育、企业办托等，共同构成了目前普惠性托育服务的供给端。在首都师范大学学前教育学院副院长、北京市婴幼儿照护服务专业委员会副主任委员刘昊看来，这些方式没有高下之分，各自找到矛盾的症结并精准施策，就能把托育服务办好。

　　资金扶持：

　　让托育服务价格可接受

　　普惠性托育的另一个特点是价格可接受。但从目前来看，托育机构以社会力量举办为主，收费较高。2022年9月22日，在北京第十五届人民代表大会常务委员会第四十三次会议上，北京市人民代表大会教育科技文化卫生委员会主任委员刘玉芳透露，截至2022年7月，北京市托育机构95%以上为营利性商业机构，2020年平均每月收费7039元。家住成都的倪女士也告诉记者，孩子每年托育费用要近7万元。

　　这说明，当前有些地区的托育服务价格远超普通百姓承受能力。在中国教育科学研究院学前教育研究室主任高丙成看来，普惠性托育的政策设计是好的，但实践中因为托育资源不足、托育机构运营成本较高、财政支持力度不够等因素，导致许多托育服务价格居高不下。为此，政府要提供相应解决方案。

　　2022年9月，杭州出台《杭州市普惠性婴幼儿照护服务机构认定管理暂行办法》，提出普惠收托认定标准与当地人均可支配收入挂钩，普惠机构补助标准与收托服务对象年龄挂钩，补助金额与机构服务质量和家长满意度挂钩。

　　与杭州类似，珠海、三亚、琼海等城市，也出台了普惠性托育机构认定标准，对托育服务的价格作出明确要求。比如，《珠海市普惠性托育服务机构认定与补助管理办法(试行)》规定，每个托位收费标准不高于上年度本地区人均可支配收入的70%。

　　此外，还有些地方通过政府购买服务、财政奖补等方式降低托育机构运营成本，促使其降低价格。这些奖补主要包括建设补贴、运营补贴和示范机构奖补三类。

　　比如，《合肥市托育机构市级财政补助资金管理暂行办法》规定，对经卫生健康部门备案的托育机构，正常运营满一年后，每个托位按地区给予1500—3000元不等的补助。同时，根据收费标准，对托育机构分类实施每孩每月200—600元不等的收托运营补助。对市级一等、二等、三等示范点，分别给予每年12万元、10万元、8万元的奖补。

　　上海则是通过将普惠性托育点纳入市政府实事项目的方式进行扶持。市财政对被纳入实事项目的普惠性托育点投入专项开办经费，支持玩教具、设施设备添置等费用。区、街镇以提供场所、装修改建、减免租金、委托管理等多种方式进行投入，保障普惠点运营。各区按学前教育生均经费标准，对公办园托班进行投入。

　　专业引导：

　　让托育服务质量有保障

　　“幼儿年龄越小，越需要精细化照料。”做了几年托育工作后，裘海燕体会很深。她告诉记者，除了距离、价格，家长更看重托育机构的质量。

　　早在2008年，《上海市0—3岁婴幼儿教养方案》就已出台，从教养理念、教养内容与要求、婴幼儿教养活动的组织与实施、观察要点四个方面，对早期教养指导工作质量提出了明确要求。“我们尤其关注托班幼儿的情感需要，强调以养为主。”上海市教委教研室幼教教研员王菁认为，幼儿年龄越小，发展差异越大，一对一互动十分重要。

　　2022年，国家卫健委印发《3岁以下婴幼儿健康养育照护指南(试行)》，对婴幼儿健康养育照护的重要意义、基本理念、咨询指导内容，提出明确要求。

　　除了出台相关文件，杭州、深圳、成都等地开始探索“医育结合”的婴幼儿照护服务模式。

　　2022年2月，杭州市卫生健康委下发《关于推进杭州市婴幼儿照护医育结合工作的通知》，率先探索“医育结合”制度建设。2022年5月，杭州市上城区海贝托育园与闸弄口街道社区卫生服务中心签订“医育结合”合作协议，此模式正式落地。“医育结合”可归纳为四个“一”：一套生长发育检测、一系列家长讲座、一个签约家庭医生、一套儿童健康手册。截至2022年7月底，杭州1026家婴幼儿照护服务机构已实现儿童保健医签约服务全覆盖。

　　“‘医育融合’极大弥补了保教人员专业性不足的难题，让保育人员有了专业、科学的支持力量。”裘海燕说。

　　各地托育服务长足发展的同时，我们也要认识到，总体而言，托育服务仍处于起步和探索阶段。“国家出台了一系列关于托育服务的政策文件，但如何落地、托育质量评估与监管怎么做、托育人才培养如何跟上，都是未来要破解的关键问题。”刘昊说。

　　(正文结束)